Con la delibera n. 154 del 16 marzo 2022, Il Consiglio dell’Autorità, ha approvato l’aggiornamento al decreto della Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento delle pari opportunità, del 7 dicembre 2021 e al decreto legge 27 gennaio 2022, n. 4, convertito con legge n. 25 del 28 marzo 2022, del Bando tipo n. 1-2021 e della relativa nota illustrativa, entrambi approvati, ai sensi dell’articolo 71, comma 1, e dell’articolo 213, comma 2, del decreto legislativo n. 50/2016, con delibera n. 773 del 24 novembre 2021, con mandato espresso ad adeguare i documenti al testo approvato in sede di conversione in legge, prima di procedere alla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.
Sono state introdotte le misure sulle pari opportunità di genere e generazionali, sull’inclusione lavorativa delle persone con disabilità e le clausole di revisione dei prezzi.
Il Bando di gara tipo n. 1 - 2021 riguarda la procedura aperta, svolta totalmente con sistemi telematici, per l’affidamento di contratti pubblici di servizi e forniture nei settori ordinari sopra soglia comunitaria con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo. Esso è stato adottato dall’Autorità Nazionale Anticorruzione in attuazione del codice degli appalti, con l’obiettivo di fornire alle stazioni appaltanti uno strumento standardizzato che garantisca efficienza, qualità dell’azione amministrativa e omogeneità dei procedimenti.
In particolare, nel Bando tipo relativo agli investimenti pubblici finanziati dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) e dal Piano Nazionale Complementare (PNC) è stata inserita la clausola che prevede come causa di esclusione dalla gara, il mancato rispetto, al momento della presentazione dell'offerta, degli obblighi in materia di lavoro delle persone con disabilità.
Inoltre l’operatore economico al momento della presentazione dell'offerta deve assumersi l'obbligo di riservare, in caso di aggiudicazione del contratto, sia all’occupazione giovanile, sia all’occupazione femminile, una quota di assunzioni pari almeno al 30% di quelle necessarie per l'esecuzione del contratto.
È possibile derogare all’obbligo di riserva, dandone adeguata motivazione. Nel caso di tasso di quote rosa inferiore al 25%, le stazioni appaltanti devono tendere ad aumentare il tasso di occupazione femminile per una percentuale superiore di 5 punti percentuali.
Inoltre, tra gli elementi fondamentali che le stazioni appaltanti sono tenute ad inserire nella documentazione di gara c’è anche la clausola sui prezzi: Anac ha provveduto ad inserire nel Bando tipo le quanto previsto dal decreto Sostegni ter, che ha introdotto l’obbligo, fino al 31 dicembre 2023, di inserire nei documenti di gara le clausole, finora facoltative, di revisione dei prezzi di cui all’articolo 106, comma 1, lettera a), primo periodo del D. Lgs. n. 50/2016 (Codice dei contratti pubblici).
In data 21 dicembre 2021, Anac rende noto di aver approvato la realizzazione del Fascicolo digitale per gli operatori economici, favorendo così una reale riduzione degli oneri in capo agli operatori del settore e delle stazioni appaltanti. Si tratta del primo passo concreto nel processo di semplificazione delle procedure di gara, una delle misure in materia di contratti pubblici previste dal PNRR e dal decreto legge 31 maggio 2021, n. 77.
I recenti interventi normativi di modifica dell’articolo 81 del codice dei contratti pubblici, d.lgs. 50/2016, realizzati su iniziativa e con il contributo dell’Autorità, unitamente alle previsioni in materia di digitalizzazione delle procedure di gara contenute nell’articolo 44 del medesimo codice, consentono la razionalizzazione e semplificazione delle procedure di affidamento, con conseguente riduzione dei tempi e dei costi per la partecipazione e per il relativo svolgimento. Tra gli strumenti di semplificazione rientrano il Documento di Gara Unico Europeo (DGUE), previsto dall’articolo 85 del codice dei contratti pubblici e il Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico (FVOE) previsto dall’articolo 81, comma 4-bis), d.lgs. 50/2016. Il primo consente di digitalizzare e standardizzare le dichiarazioni rese dagli operatori economici ai fini della partecipazione. Il secondo permette di inserire e gestire, attraverso il fascicolo di ciascun operatore economico, le informazioni e i documenti utili alla dimostrazione dei requisiti generali e speciali e di utilizzarli per la partecipazione a diverse procedure di gara. L’accesso al FVOE potrà essere consentito, ai sensi dell’articolo 81, comma 4-bis, d.lgs. 50/2016 agli Organismi di attestazione, per le verifiche di competenza, e agli stessi operatori economici, per i dati di loro pertinenza. Gli strumenti descritti consentono di ridurre il rischio di errori, omissioni e false dichiarazioni involontarie, a beneficio del corretto e spedito svolgimento delle operazioni di gara e con effetto deflattivo del contenzioso.
La prima versione del FVOE sarà operativa a partire dal mese di marzo 2022 e consentirà di svolgere le seguenti attività:
- verifica del mantenimento dei requisiti in fase di esecuzione su aggiudicatario e subappaltatori, come richiesto dal nuovo articolo 81, comma 1, del codice dei contratti pubblici;
- utilizzo del FVOE per tutte le procedure di affidamento;
- istituzione dell’elenco degli operatori economici già verificati previsti dall’articolo 81, comma 4-bis, del codice dei contratti pubblici. L’obiettivo è anticipare il più possibile gli effetti positivi collegati alla possibilità di riutilizzo della documentazione acquisita nel FVOE.
Anac, inoltre, sta lavorando per portare a compimento le iniziative relative alla razionalizzazione e alla interoperabilità delle banche dati attualmente operanti. L’obiettivo è individuare standard condivisi affinché gli enti certificatori integrino le proprie basi informative con la BDNCP. Così come le piattaforme delle stazioni appaltanti.
La bozza definitiva di Regolamento potrebbe essere modificato dal Decreto Semplificazioni
La Commissione del Ministero delle Infrastrutture, composta da 13 esperti del settore, istituita per elaborare il nuovo regolamento appalti, ha consegnato il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti il nuovo testo del Regolamento attuativo del codice degli Appalti. La nuova bozza, però, non tiene conto delle modifiche introdotte dal DL Semplificazioni, pertanto potrebbe essere necessaria una modifica al testo definitivo.
Il Regolamento dovrebbe essere pubblicato per fine 2020, in ritardo di un anno rispetto a quanto previsto dal decreto “Sblocca cantieri”; con lo stesso confluirebbe in un unico testo la materia relativa al responsabile unico del procedimento, alla progettazione, ai servizi di ingegneria e architettura, qualificazione degli esecutori e dei contraenti generali, appalti sotto soglia, direzione dei lavori e dell’esecuzione, penali, collaudi, lavori sui beni culturali. Cesseranno quindi di avere efficacia le linee guida ANAC e i decreti ministeriali su queste materie.
In particolare, le linee guida ANAC n. 1 sull'affidamento dei servizi attinenti all'ingegneria e all'architettura saranno sostituite dal regolamento che stabilirà le modalità di affidamento, i requisiti dei professionisti, delle società di ingegneria e dei raggruppamenti temporanei, le modalità di svolgimento dei concorsi di idee e dei concorsi di progettazione.
L’attuale bozza del Regolamento unico è suddivisa in 7 parti (la prima bozza ne prevedeva 5) e 314 articoli.
Il lungo iter per l'approvazione del Regolamento è stato poi rallentato anche dall’emergenza Coronavirus. Il lockdown ha fatto sospeso le attività in tantissimi cantieri e la crisi economica che ne è derivata ha reso necessarie una serie di semplificazioni al Codice effettuate mediante il DL Semplifacazioni.
In particolare, il DL ha previsto fino al 31 luglio 2021 l’allargamento dell’affidamento diretto e l’utilizzo di procedure negoziate anche oltre le soglie comunitarie, ma anche tempi più brevi per le aggiudicazioni la possibilità di nominare commissari straordinari per opere particolarmente complesse o impattanti.
Il Regolamento attuativo potrebbe seguire quindi due strade: un’ ipotesi potrebbe essere quella di adeguarlo alle novità del DL Semplificazioni, che deve essere convertito in legge entro la metà di settembre. La seconda soluzione, invece, sarebbe quella di far trascorrere il periodo post-emergenziale, in cui gli appalti dovrebbero seguire le poche regole del DL Semplificazioni, e attendere il ripristino dello status-quo a partire dal 1° agosto 2021. Il gruppo di lavoro avrebbe così tutto il tempo necessario per apportare le eventuali limature che dovessero essere necessarie per adeguare il Regolamento al contesto e renderlo immediatamente operativo.
Sulla Gazzetta ufficiale n. 137 del 13 giugno 2019 è pubblicata la Delibera n. 417 del 15 maggio 2019, con la quale l'Autorità nazionale anticorruzione (Anac) ha aggiornato le Linee guida n. 1, di attuazione del D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50 “Indirizzi generali sull’affidamento dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria”, approvate dal Consiglio dell’Autorità con delibera n. 973 del 14 settembre 2016 e aggiornate al d.lgs. 56/2017 con delibera del Consiglio Anac n. 138 del 21 febbraio 2018.
Anac ha ritenuto opportuno fornire alcune indicazioni volte a coordinare la disciplina della determinazione del corrispettivo da porre a base di gara con l’introduzione del principio dell’equo compenso ad opera dell’articolo 19-quaterdecies, comma 3, del decreto legge 16 ottobre 2017, n. 148, convertito dalla legge 4 dicembre 2017, n. 172. Per esigenze di organicità della materia, si è ritenuto di integrare le indicazioni inerenti il rispetto del principio dell’equo compenso nelle Linee guida n. 1 – Indirizzi generali sull’affidamento dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria – di cui alla Delibera n. 138 del 21.2.2018, procedendo, quindi, ad un nuovo aggiornamento delle stesse.
L’articolo 19-quaterdecies, comma 3, del decreto legge 16 ottobre 2017, n. 148, convertito con modificazioni dalla legge 4 dicembre 2017, n. 172, con l’inserimento dell’articolo 13 bis della legge 31 dicembre 2012, n. 247, ha sancito l’obbligo per la pubblica amministrazione di garantire il principio dell’equo compenso per le prestazioni rese dai professionisti per incarichi affidati dopo la data di entrata in vigore della legge di conversione. Il medesimo articolo, riferito alle prestazioni professionali degli avvocati, ha definito equo il compenso proporzionato «alla quantità e alla qualità del lavoro svolto, nonché al contenuto e alle caratteristiche della prestazione legale, tenuto conto dei parametri previsti dal regolamento di cui al decreto del Ministro della Giustizia adottato ai sensi dell’art. 13, comma 6». La trasposizione di tale previsione agli incarichi inerenti i servizi attinenti all’ingegneria e all’architettura porterebbe a ritenere equo il corrispettivo che “tiene conto” dei parametri previsti dal decreto del Ministero della giustizia del 17 giugno 2016 (Approvazione delle tabelle dei corrispettivi commisurati al livello qualitativo delle prestazioni di progettazione adottato ai sensi dell'art. 24, comma 8, del decreto legislativo n. 50 del 2016). Tuttavia, i corrispettivi determinati sulla base del predetto decreto sono utilizzati dalle stazioni appaltanti, in virtù di quanto previsto dall’articolo 24, comma 8, del Codice dei contratti pubblici, come base di riferimento per la determinazione dell’importo da porre a base di gara dell’affidamento del servizio. Appare evidente che i corrispettivi di cui al decreto del Ministero della giustizia del 17 giugno 2016 non possono essere sia emolumento per il professionista per le prestazioni svolte sia importo a base di gara dell’affidamento; verrebbe meno il principio base delle procedure ad evidenza pubblica del confronto competitivo tra gli operatori economici basato anche sull’elemento prezzo. Partendo, quindi, dal presupposto che il concorrente presenta in sede di offerta un ribasso sull’importo a base di gara, determinato sulla base dei corrispettivi di cui al citato decreto del Ministero della giustizia, così come previsto dal Codice dei contratti pubblici, si pone il problema di definire quale sia il “compenso equo” ai sensi dell’articolo 19-quaterdecies, del decreto legge 16 ottobre 2017, n. 148, tenuto conto che si potrebbe verificare l’ipotesi che il ribasso offerto sia così elevato da rendere non equo il corrispettivo per l’attività professionale, seppur derivante da una libera scelta dell’operatore economico e non da un’imposizione della stazione appaltante. Per ovviare all’ipotesi di cui sopra, la soluzione più scontata sarebbe quella di imporre un tetto massimo al ribasso offerto ma non è apparsa ritenersi percorribile in quanto, nella sostanza, comporterebbe la pre-determinazione del prezzo di aggiudicazione in quanto tutti i concorrenti, pur di aggiudicarsi l’appalto, offrirebbero il ribasso massimo, snaturando così uno degli elementi base del principio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ampiamente affermato nel nuovo Codice dei contratti pubblici. Una soluzione apparsa più appropriata, nel caso di aggiudicazione mediante il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, è quella di agire sulla formula per l’attribuzione dei punteggi relativi al criterio prezzo; partendo dal presupposto che la formula classica dell’interpolazione lineare, come evidenziato nelle Linee guida n. 2 di attuazione del D.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, recanti “Offerta economicamente più vantaggiosa”, accentua la concorrenza inducendo i concorrenti a formulare offerte aggressive per conseguire un punteggio particolarmente elevato a fronte di punteggi ridotti per gli altri concorrenti, è stato suggerito il ricorso alla formula bilineare. Come noto, la funzione bilineare, ove il punteggio cresce linearmente fino a un valore soglia, calcolata ad esempio come media del ribasso dei concorrenti, per poi flettere e crescere a un ritmo limitato, ha proprio il vantaggio di scoraggiare offerte con ribassi eccessivi poiché ricevono un punteggio incrementale ridotto. Ciò, unitamente all’attribuzione di un punteggio elevato al punto di flesso, disincentiva i concorrenti a presentare offerte oltre la media di mercato e il prezzo di aggiudicazione potrebbe ritenersi equo proprio perché tiene conto della media di mercato. Si è ritenuto, altresì, opportuno specificare che per garantire l’equità del compenso non possono essere richieste, durante l’esecuzione del contratto, prestazioni ulteriori non quantificate nel corrispettivo posto a base di gara.
Con l’occasione, l’ANAC ha proceduto ad aggiornare le Linee guida n. 1 anche per alcuni aspetti emersi successivamente alla redazione delle stesse, a seguito di segnalazione da parte di operatori del settore e nell’ambito della consultazione in merito al Bando tipo n. 3 - Disciplinare di gara per l’affidamento con procedura aperta di servizi di architettura e ingegneria di importo pari o superiore a € 100.000 con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo.
Oltre al chiarimento al Bando tipo n. 3, già pubblicato sul sito dell’Autorità in data 19.11.2018, si è ritenuto opportuno modificare la previsione di cui Parte IV, punto 2.2.3.1, specificando che la mandataria, indipendentemente dal fatturato globale/specifico posseduto, dai servizi precedentemente svolti e dal personale tecnico di tutti i partecipanti al raggruppamento, deve dimostrare i requisiti necessari per la partecipazione alla gara in misura maggioritaria rispetto alle mandanti. Ciò al fine di evitare di cristallizzare situazioni per le quali è sempre l’impresa di dimensioni maggiori a svolgere il ruolo di mandataria, indipendentemente dai requisiti richiesti per la specifica gara, e di ribadire la possibilità che anche l’impresa di dimensioni minori nell’ambito del raggruppamento possa assumere il ruolo di mandataria se in grado di soddisfare i requisiti richiesti dalla specifica gara in misura maggioritaria rispetto alle altre
